Een herindeling, wat is dat eigenlijk?

/door

Bij een herindeling is er sprake van de instelling en opheffing van gemeenten. Waarbij door de wijziging van de gemeentegrenzen het aantal inwoners van tenminste één van de betrokken gemeenten met 10% of meer gaat toe- of afnemen.

Bij een herindeling gaan gemeenten politiek-bestuurlijk en ambtelijk op in één nieuwe gemeente. De oude gemeenten worden opgeheven en de autonomie gaat over aan de nieuwe gemeente.

Na herindelingsverkiezingen wordt een nieuwe gemeenteraad gevormd, alsmede één nieuw college en één ambtelijke organisatie. Het proces tot bestuurlijke fusie vindt plaats volgens een wettelijk traject op nationaal, regionaal en lokaal niveau.

Wat is bij een herindeling het verschil tussen een samenvoeging en toevoeging?

/door

Bij een samenvoeging worden twee of meer gemeenten van vergelijkbare of verschillende omvang opgeheven om een nieuwe gemeente te vormen. De consequenties daarvan zijn onder andere dat:

  • De burgemeesters, gemeentesecretarissen en griffiers van de betrokken gemeenten met ingang van de herindelingsdatum van rechtswege eervol worden ontslagen. De nieuwe raad/college benoemen deze functionarissen na de herindelingsdatum.
  • Er een organisatiebrede reorganisatie volgt.
  • Alle verordeningen en beleid van de heringedeelde gemeenten binnen twee jaar na de herindelingsdatum (op)nieuw vastgesteld dienen te worden.
  • Vanaf vaststelling van het herindelingsontwerp door de gemeenteraden de provincie van preventief (financieel) toezicht houdt.

Dit is de variant waarin de meeste herindelingen gestalte krijgen.

Daarnaast kan er sprake zijn van een toevoeging. In dat geval worden één of meer kleine gemeenten opgeheven en toegevoegd aan een grotere gemeente. De gevolgen daarvan zijn onder andere dat:

  • De burgemeester, griffier en gemeentesecretaris van de grote gemeente in functie blijven. Raad en college van de gemeente die wordt toegevoegd treden met ingang van de datum van herindeling af en in hun verlengde worden de burgemeester, griffier en gemeentesecretaris eervol ontslagen.
  • Er geen sprake is van een organisatiebrede reorganisatie.
  • Alle verordeningen en beleid van de grote gemeente hun rechtskracht behouden. Voor de toege­voegde gemeente houden beleid en verordeningen twee jaar vanaf de herindelingsdatum hun rechtskracht.
  • Alle rechten en plichten van de toegevoegde gemeente worden overgenomen door de grote gemeente.
  • Er sprake is van minder zwaar financieel toezicht, aangezien dit alleen voor de kleine gemeente(n) geldt.

Waarom kiezen gemeenten voor een herindeling?

/door

De redenen om voor een herindeling te kiezen lopen uiteen, zoals:

  • Een kwalitatief en kwantitatief beter bestuur & organisatie;
  • Grotere omvang om de gedecentraliseerde taken en bezuinigingen te kunnen realiseren;
  • Beter kunnen inspelen op de veranderende samenleving;
  • Meer aandacht voor het behouden en zo mogelijk versterken van de leefbaarheid in de kernen;
  • Vergroten van de bestuurlijke invloed in de regio, provincie en in het land.

Ook zijn er herindelingen of grenscorrecties waarbij het initiatief niet afkomstig was/is vanuit de betreffende gemeenten, maar waarbij de provincie het proces daartoe heeft ingezet. De motivatie daarvoor betreft vaak onvoldoende bestuurskracht van de betreffende gemeente(n), of dat deze zijn taken niet langer zelfstandig naar behoren kan uitvoeren.

Hoe verloopt de voorbereiding van een herindeling?

/door

Aan een herindeling gaat een keuze door de betrokken colleges van B&W en gemeenteraden vooraf.

Vaak wordt voor het maken van de keuze om gemeenten te herindelen (met één of meerdere partners) een onderzoek uitgevoerd. Naar de verschillende mogelijke vormen van samenwerking (ambtelijke samenwerking, ambtelijke fusie of herindeling) en de partners waarmee samengewerkt zou kunnen worden. Deze onderzoeken kennen vele benamingen, zoals toekomstverkenningen, scenario-analyses of variantenstudies. Ze hebben met elkaar gemeen dat de verschillende vormen van samenwerking en partners worden afgewogen tegen criteria, zoals het toenemen van kwaliteit of verminderen van kosten. Op basis van de resultaten van de onderzoeken volgt vaak een advies voor de beste optie, zoals een herindeling, waarna bestuurlijk-politiek besluitvorming plaatsvindt.

Indien de besluitvorming positief is, wordt de herindeling nader uitgewerkt in een herindelingsontwerp en -advies. Wanneer ook daarover positieve bestuurlijke en politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden (en het wettelijke traject door provincie en Rijk worden voortgezet), kan door de gemeenten de nadere uitwerking plaatsvinden. Bijvoorbeeld van de exacte organisatiestructuur (fijnstructuur en functieboek), op basis waarvan selectie en plaatsing van medewerkers in de ambtelijke fusieorganisatie kan volgen. Er dient een Sociaal Plan te worden opgesteld en arbeidsvoorwaarden dienen geharmoniseerd te worden. Ook kan een begroting worden opgesteld en is het van belang om werkprocessen te harmoniseren, zodat de nieuwe organisatie goed van start kan gaan.

Om uitvoering te geven aan deze werkzaamheden wordt vaak een projectorganisatie ingericht. Deze bestaat uit diverse werkgroepen, met elk een eigen aandachtsgebied. Denk aan werkgroepen op het gebied van Communicatie, Cultuur, Dienstverlening, Huisvesting, I&A, Organisatie, P&O en Juridische Zaken. En er zijn werkgroepen die op de verschillende domeinen werken aan de harmonisatie van beleid en regelgeving.

Hoe verloopt het wettelijke besluitvormingsproces van een herindeling?

/door

Bij een herindeling dient een wettelijk traject te worden doorlopen. De daarbij betrokken partijen zijn: gemeenten, provincie, ministerie BZK, ministerraad, Raad van State, Tweede en Eerste Kamer. Het traject duurt circa 3 jaar: vanaf het principebesluit van gemeenteraden om te komen tot herindeling tot aan de daadwerkelijke grensbeschrijving.

Allereerst stellen de betrokken gemeenten een herindelingsontwerp op, dat wordt vastgesteld door de gemeenteraden en ter inzage gelegd. Op dat moment worden gemeenten ook door de provincie onder preventief financieel toezicht geplaatst. Op basis van de zienswijzen op het herindelingsontwerp wordt een herindelingsadvies gemaakt, wat ter vaststelling aan de gemeenteraden wordt voorgelegd.

Dit herindelingsadvies wordt door de provincie met haar zienswijze naar het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gestuurd. Daar wordt het getoetst aan het Beleidskader – met de criteria draagvlak, interne samenhang, bestuurskracht, evenwichtige regionale verhoudingen en duurzaamheid – en  wordt er een herindelingswet gemaakt. Deze wet wordt door de minsterraad vastgesteld en voor advies naar de Raad van State gestuurd. In het derde jaar van het herindelingstraject vindt de behandeling van de herindelingswet in de Tweede en Eerste Kamer plaats. Bij positieve besluitvorming worden daarna de herinde­lingsverkiezingen gehouden en de grenzen gecorrigeerd.

Wat zijn de financiële gevolgen van een herindeling?

/door

Een herindeling is van invloed op de baten en lasten van gemeenten, zowel structureel als incidenteel. Zo heeft het effect op de uitkering van het gemeentefonds. Ook keert het Rijk een incidentele bijdrage uit in het geval van een herindeling. In de gerelateerde vragen wordt specifieker ingegaan op de gevolgen voor de uitkering uit het gemeentefonds, de structurele financiële effecten, de Arhi-uitkering en incidentele financiële effecten.

Wat zijn de gevolgen van een herindeling voor de uitkering uit het gemeentefonds?

/door

Een herindeling heeft een structureel financieel effect op de uitkering uit het gemeentefonds. Een deel van de uitkering uit het gemeentefonds aan gemeenten bestaat uit een zogenaamde vaste voet: een vast bedrag voor elke gemeente. Die vaste voet bedraagt ongeveer € 400.000 euro per gemeente (met uitzondering van de vier grote gemeenten, Baarle-Nassau en de Waddengemeenten, die een extra bedrag ontvangen). De verdeling van de overige algemene uitkering hangt af van de kenmerken en belastingcapaciteit van gemeenten (o.b.v. 60 verdeelmaatstaven).

Door een herindeling komt de vaste voet van één of meer gemeenten te vervallen. Dat betekent een daling (op de som) van de algemene uitkering van vier ton voor elke gemeente die er na de herindeling minder is. Daarnaast heeft de herindeling ook effect op de andere maatstaven in het gemeentefonds (over het algemeen met een kleiner financieel effect dan het verdwijnen van eenmaal de vaste voet). De exacte gevolgen daarvan dienen per herindeling in een nader onderzoek uitgewerkt te worden.

Welke andere structurele financiële effecten heeft een herindeling?

/door

De samenvoeging van gemeenten kan ervoor zorgen dat er efficiencyvoordelen ontstaan. Dit betreft vaak circa 5% tot 10% van de bedrijfsvoeringslasten. Tegelijk kan er ook sprake zijn van een opdrijvend effect in het loongebouw, waardoor een deel van het efficiencypotentieel kan verdampen. Verder treedt er reductie van een aantal overige kosten op, met name in de inperking van de bestuurlijke kosten.

Wat houdt de Arhi-uitkering (of ‘tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling’) in?

/door

Het Rijk keert een zogeheten ‘tijdelijke maatstaf herindeling’ uit ter compensatie van de incidentele kosten van een herindeling. Deze vergoeding is afhankelijk van het aantal inwoners op 1 januari van het jaar voorafgaand aan de herindeling, alsmede de uitkeringsfactor in dat jaar T-1. Dat leidt er toe dat voorafgaand aan een herindeling slechts een (richtinggevende) raming van het bedrag kan worden gemaakt.

De ‘vergoeding tijdelijke verdeelmaatstaf’ wordt uitgekeerd over een periode van vijf jaar. In het jaar voorafgaand aan de herindeling wordt 25% uitgekeerd, in gelijke delen voor de herindelende gemeenten. Het restantbedrag wordt in de vier jaren daarna uitgekeerd – 40% in het jaar van herindeling en 20% in elk van de volgende jaren – en komt toe aan de nieuwe gemeente.

Zijn er nog andere incidentele financiële effecten bij een herindeling?

/door

Met een herindeling gaan eenmalige kosten gepaard, bijvoorbeeld voor het opstellen het herindelingsontwerp en -advies en het overgangsproces van medewerkers. Ook zijn er vaak kosten voor het harmoniseren van ICT-systemen. Daarnaast kunnen gemeenten door een herindeling willen of moeten uittreden bij gemeenschappelijke regelingen, waarmee uittredingskosten gepaard kunnen gaan.