In opdracht van de provincie Gelderland voerde Willem Klein Kranenberg een onderzoek uit naar provinciale nazorg bij gemeentelijke herindelingen. Binnen zes heringedeelde gemeenten sprak hij met de toenmalige burgemeester, gemeentesecretaris en griffier. De uitkomsten van deze gesprekken zijn vervolgens voorgelegd aan een expertgroep bestaande uit medewerkers van verschillende provincies. In deze blog geeft hij zijn belangrijkste bevindingen en aanbevelingen weer.

Provincies hebben een overkoepelende verantwoordelijk voor de kwaliteit van het openbaar bestuur op lokaal niveau. Vanuit die verantwoordelijkheid werken zij aan de bestuurskracht van gemeenten.

Het is mogelijk bestuurskrachtversterking te realiseren door middel van een gemeentelijke herindeling. In de fase voorafgaand aan een herindeling heeft een provincie de wettelijke mogelijkheid om invloed uit te oefenen op het fusieproces. Zo stellen de gedeputeerde staten het herindelingsontwerp vast en zenden zijn dit tezamen met een provinciale zienswijze naar het kabinet. De betrokkenheid van de provincie is in deze fase van het traject over het algemeen dan ook groot. Op het moment dat het proces is afgerond en de nieuwe gemeente een feit is, trekt de provincie zich vaak terug.

Het succes van herindelingen wordt echter niet alleen bepaald in de aanloopfase. Het hangt tevens af van de manier waarop de heringedeelde gemeente in de post-fusie fase anticipeert op de kansen en bedreigingen die een herindeling met zich meebrengt. De provincies zouden ook na inwerkingtreding van de herindeling een bijdrage kunnen leveren aan de bestuurskrachtversterking die ermee wordt beoogd, op vier aspecten. Deze worden hieronder nader toegelicht.

Strategische gebiedsagenda

Om bestuurskrachtversterking te realiseren dient de nieuwe gemeente meerschaligheid/schaalvariabiliteit te organiseren. Oftewel: ze moet in staat zijn om effectief te schakelen tussen schalen om de voordelen van de toegenomen schaalomvang optimaal te benutten. Het opstellen van een strategische gebiedsagenda is een succesvolle manier om deze schaalvariabiliteit te realiseren.

Een gebiedsagenda richt zich enerzijds op het gehele gebied van de nieuwgevormde gemeente en raakt anderzijds aan de positie in de regio. Hierdoor wordt de nieuwe gemeente als groter geheel geduid en krijgt zij profiel. Gemeenten stellen een strategische visie op in de voorbereiding op de herindeling. De strategische gebiedsagenda vormt in feite een verdere uitwerking en concretisering van die strategische visie.

Niet alle nieuwe gemeenten blijken hier na de herindeling mee aan de slag te gaan. De provincie kan heringedeelde gemeenten stimuleren om een dergelijke gebiedsagenda op te stellen, de totstandkoming hiervan vervolgens waar nodig financieel, in personeel of op een andere wijze faciliteren en daarbij eventueel als sparringpartner fungeren. Bovendien zou de provincie de realisatie van bepaalde structuurversterkende projecten die hieruit voortkomen kunnen ondersteunen, onder andere in de vorm van geld of commitment aan projecten. Bij commitment aan projecten kan gedacht worden aan het afsluiten van convenanten of het opstellen van een samenwerkingsagenda.

Ambtelijke capaciteit (versus bestuurlijke ambities)

Het is voor heringedeelde gemeenten vaak een uitdaging om in kwantitatief en kwalitatief opzicht een balans te vinden tussen de ambtelijke capaciteit en de bestuurlijke ambities. Met een herindeling stijgen vaak (mede als gevolg van de strategische gebiedsagenda) de ambities, terwijl door harmonisatie van beleid en uniformering van werkprocessen veel capaciteit wordt gevergd van de ambtelijke organisatie. Er kan behoefte zijn aan extra handen en aan iemand van buiten die een frisse en objectieve blik op de plannen werpt en spiegelt wat de praktische implicaties van de nieuwe ambities zijn. De provincie kan denk- en mankracht ter beschikking stellen, waar heringedeelde gemeenten op afroep kort gebruik van kunnen maken. Daarnaast kan de provincie goede voorbeelden uit andere gemeenten aandragen, zodat er slimmer gebruik wordt gemaakt van de kennis die er al is.

De rol van de burgemeester

Een herindeling vergt naast een structuurverandering tevens een cultuurverandering. Niet alleen de onderlinge relaties binnen de raad, het college en het ambtelijk apparaat maar ook de relaties tussen de drie geledingen zijn van belang voor het vergroten van de bestuurskracht. De nieuwe gemeente moet op zoek naar een eigen, verbindende identiteit om een gedeeld handelingsperspectief te creëren. De rol van de waarnemend en kroonbenoemde burgemeester is daarin van belang. Zo kan het helpen  als een burgemeester al ervaring met herindelingen heeft of in ieder geval weet wat het is om een gemeente van dergelijke schaal te besturen.

Daarnaast heeft een burgemeester van buiten vaak meer ruimte om een nieuwe cultuur mee te vormen. De commissaris van de Koning kan daar (met name bij het aanstellen van een waarnemer) op sturen. Het blijft voor de uiteindelijke burgemeesters vaak een zoektocht naar hun bijdrage in het vormgeven van de cultuur. Het burgemeesterschap kan een eenzame post zijn en een herindeling is bij uitstek een context waarin men behoefte kan hebben aan een extern klankbord. De provincie kan hierop inspelen door een intervisiegroep te starten voor burgemeesters die met een heringedeelde gemeente te maken hebben.

Visie op regionale samenwerking

De nieuwe gemeente weegt opnieuw af welke taken zij zelf kan en op welke gebieden zij moet samenwerken. Dat kan leiden tot vragen over mogelijkheden en kansen tot samenwerking in de nieuwe omvang. Ook kan het voor bestuurders soms lastig zijn om in de nieuwe verhoudingen van het regionale speelveld hun rol en positie te pakken. De provincie kan met betrekking tot dit soort vraagstukken als sparringpartner fungeren. Ook zou de provincie de gemeenten in de regio kunnen stimuleren om een visie te ontwikkelen op hoe zij na een herindeling met de nieuwe verhoudingen aan de gang gaan. Daarnaast dient de provincie een vinger aan de pols houden door eens in de regio te informeren hoe het gaat binnen de nieuwe constellatie en te vragen wat men voor de samenwerking kan betekenen.

Tot slot

De mogelijkheden voor een provincie om nazorg te verlenen zijn divers. Echter blijkt de relatie tussen provincie en gemeente vaak een belemmering  te vormen. Wil de provincie heringedeelde gemeenten van dienst kunnen zijn, zal zij eerst moeten bewerkstelligen dat gemeenten haar niet alleen als toezichthouder maar ook als partner zien. Op die manier kan hun ondersteuningsvraag ook daadwerkelijk bij de provincie terechtkomen.